Deputete e Partisë Demokratike në Kuvendin e Shqipërsië | 2021 - 2025
MENDIM PAKICE
1. Unë, gjyqtarja Elsa Toska, në çështjen me kërkues jo më pak se një e pesta e deputetëve të Kuvendit dhe objekt: “Shfuqizimi i ligjit nr. 50/2022, datë 23.05.2022 “Për miratimin e marrëveshjes për administrimin e nënzonave të trashëgimisë kulturore dhe peizazhit kulturor, pjesë e Parkut Kombëtar të Butrintit, ndërmjet Ministrisë së Kulturës dhe Fondacionit për Menaxhimin e Butrintit”, si i papajtueshëm me Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë”, kam votuar për pranimin e pjesshëm të kërkesës dhe shfuqizimin e nenit 1 të ligjit nr. 50/2022, ndaj në vijim do të paraqes argumentet e detajuara për këtë qëndrim, duke filluar me juridiksionin kushtetues.
A- Për juridiksionin kushtetues të lidhur me ligjin nr.50/2022
2. Në lidhje me juridiksionin kushtetues për shqyrtimin e kësaj çështjeje, Gjykata është vënë në lëvizje për ushtrimin e kompetencës së parashikuar në nenin 131, pika 1, shkronja “a”, të Kushtetutës që është zbërthyer në nenin 51 të ligjit nr. 8577/2000, sipas të cilit ajo shqyrton përmbajtjen e ligjeve dhe të akteve normative, formën e tyre, si dhe procedurën për miratimin, shpalljen dhe hyrjen në fuqi të tyre.
3. Kërkuesi ka kundërshtuar ligjin nr. 50/2022, me të cilin Kuvendi ka miratuar marrëveshjen për administrimin e nënzonave të trashëgimisë kulturore dhe peizazhit kulturor, pjesë e Parkut Kombëtar të Butrintit, ndërmjet Ministrisë së Kulturës dhe Fondacionit për Menaxhimin e Butrintit. Po kështu nga përmbajtja e kërkesës rezulton se kërkuesi kundërshton edhe marrëveshjen e administrimit, duke e konsideruar si pjesë përmbajtësore të ligjit nr. 50/2022.
4. Konkretisht, ligji objekt kundërshtimi ka vetëm dy nene, nenin 1, i cili parashikon miratimin e marrëveshjes dhe nenin 2, i cili parashikon hyrjen në fuqi të ligjit (referuar në këtë Mendim Pakice si “ligj miratues”). Ndërsa, teksti i marrëveshjes për administrimin e nënzonave të trashëgimisë kulturore dhe peizazhit kulturor, pjesë e Parkut Kombëtar të Butrintit, ndërmjet Ministrisë së Kulturës dhe Fondacionit për Menaxhimin e Butrintit”, i është bashkëlidhur ligjit.
5. Shumica, për të argumentuar qëndrimin e saj për juridiksionin dhe mbi marrëveshjen e administrimit ka analizuar se: “(…) edhe pse në rastin konkret jemi para një përjashtimi nga rregulli i natyrës së përgjithshme të aktit të miratuar nga Kuvendi, natyra e pasurisë kulturore kombëtare në fjalë përcakton edhe interesin publik në rastin konkret, i cili në vlerësimin e ligjvënësit, është i tillë që nuk mund të vlerësohet apo përcaktohet nga organe të tjera të pushtetit publik. Sipas saj, edhe pse tipikisht nuk jemi para një akti me karakter të përgjithshëm, që ka normuar rregulla të përgjithshme të sjelljeve, marrëveshja që i bashkëlidhet ligjit nr. 50/2022 ka marrë, për këtë shkak, veshje formale me ligj” (shih paragrafin 44 të vendimit). Shumica ka arritur në përfundimin se gjykata ka juridiksion për kontrollin e kushtetutshmërisë së akteve objekt kërkese, në kuptim të nenit 131, pika 1, shkronja “a”, të Kushtetutës, për sa kohë që jo vetëm që marrëveshja e miratuar me ligjin nr. 50/2022 dhe që i bashkëlidhet atij për këtë shkak ka marrë veshje formale me ligj, por edhe bazuar në natyrën kushtetuese të pretendimeve të parashtruara në kërkesë, që janë elementet përcaktuese të juridiksionit kushtetues (shih paragrafin 46 të vendimit). Në vijim, me qëllim analizën e themelit të pretendimeve, shumica ka ushtruar kontroll kushtetues edhe mbi marrëveshjen bashkëlidhur ligjit, për të vlerësuar nëse vetë Marrëveshja e Administrimit respekton rolin parësor të shtetit në këtë administrim indirekt të trashëgimisë kulturore, pjesë e Parkut Kombëtar të Butrintit (shih paragrafët 91 e vijues të vendimit).
6. Për sa më lart, në mënyrë të përmbledhur, rezulton se shumica edhe pse është shprehur se gjykata ka juridiksion për shqyrtimin e pretendimeve të parashtruara në kërkesë në kuptim të nenit 131, pika 1, shkronja “a”, të Kushtetutës, duke shqyrtuar parashikimet e marrëveshjes në fakt ka ushtruar kontroll ndaj një kontrate tipikeadministrative dhe duket se ka konsideruar përmbajtjen e marrëveshjes së administrimit si përmbajtje të ligjit.
7. Në vlerësimin tim, në ndryshim nga sa ka arsyetuar shumica, ligji miratues nuk përthith edhe përmbajtjen e neneve të kontratës, duke i konsideruar këto të fundit si pjesë përmbajtësore të ligjit, ndaj në këtë kuptim nuk mund të konsiderohet kontrolli kushtetues ndaj neneve të marrëveshjes si kontroll ndaj ligjit miratues nr. 50/2022. Pavarësisht se marrëveshja e lidhur mes palëve është miratuar me ligj, ajo nuk bëhet pjesë e ligjit, për rrjedhojë nuk mund të përfshihet në juridiksionin kushtetues vetëm për shkak të formës me të cilën ajo hyn në fuqi dhe fillon të prodhojë efekte mes palëve kontraktuese. Shqyrtimi i marrëveshjes së administrimit, si pjesë përmbajtësore e ligjit, nga Gjykata Kushtetuese, krijon një denatyralizim të kontrollit kushtetues mbi kontratat të cilat në thelb janë marrëveshje mes palëve kontraktuese, dhe për shqyrtimin e të cilave ekzistojnë tre shkallët e gjyqësorit të zakonshëm, sipas nenit 135, pika 1 të Kushtetutës. Në këtë kontekst, as vetë Gjykata Kushtetuese nuk përjashtohet nga respektimi i ndarjes së juridiksioneve. Po në këtë drejtim, ruajtja e ballancës mes kreativitetit gjyqësor dhe qëllimit të parashikimeve kushtetuese është detyrim i Gjykatës Kushtetuese, të cilin ajo e ka shprehur edhe përmes parimit të vetëpërmbajtjes gjyqësore, (judicial self restraint).
8. Për rrjedhojë, objekt i kontrollit kushtetues në rastin konkret është ligji miratues nr. 50/2022, pra forma dhe përmbajtja e dispozitave të tij, dhe jo marrëveshja për administrimin e nënzonave të trashëgimisë kulturore dhe peizazhit kulturor, pjesë e Parkut Kombëtar të Butrintit, ndërmjet Ministrisë së Kulturës dhe Fondacionit për Menaxhimin e Butrintit në kuptim të nenit 131, pika 1, shkronja “a”, të Kushtetutës.
9. Për sa i përket legjitimimit, kërkuesi legjitimohet ratione personae vetëm për ligjin nr. 50/2022, ndryshe nga shumica, e cila e legjitimon për aktet objekt kërkese, dhe ratione temporis, pasi kërkesa është paraqitur brenda afatit ligjor 2-vjeçar për kundërshtimin e ligjit. Ndërsa, për sa i përket legjitimimit ratione materiae, kërkuesi, edhe pse nuk i ka ngritur pretendimet në kontekst të ndarjes dhe balancimit të pushteteve, për shkak të miratimit të marrëveshjes së administrimit me ligj miratues, nisur nga qëndrimi që kam mbajtur lidhur me juridiksionin e Gjykatës vetëm për ligjin nr. 50/2022, do të analizoj në themel cenimin e parimit të ndarjes dhe balancimit të pushteteve e për rrjedhojë edhe shtetin e së drejtës.
B- Për papajtueshmërinë e ligjit nr. 50/2022 me parimin e ndarjes dhe balancimit të pushteteve, si dhe shtetit të së drejtës
10. Parimi i shtetit të së drejtës, i cili garantohet që në Preambulën e Kushtetutës sonë, është një nga parimet më themelore e më të rëndësishme në shtetin dhe shoqërinë demokratike. Si i tillë, ai përbën një normë të pavarur kushtetuese, prandaj shkelja e tij përbën në vetvete bazë të mjaftueshme për deklarimin e një ligji si antikushtetues (shih vendimin nr. 34, datë 20.12.2005 të Gjykatës Kushtetuese). Ky parim, i sanksionuar në nenin 4 të Kushtetutës, ndërvepron edhe me parimin e ndarjes dhe balancimit të pushteteve, të përcaktuar nga neni 7 i Kushtetutës, që parashikon parimin e ndarjes së pushteteve dhe synon të mënjanojë rrezikun e përqendrimit të pushtetit në duart e një organi ose të personave të caktuar, gjë që praktikisht mbart me vete rrezikun e shpërdorimit të tij. Nëpërmjet këtij parimi kushtetutëbërësi ka përcaktuar për secilin nga organet që përfaqësojnë këto pushtete kompetencat që i përgjigjen qëllimit të tij. Për sa kohë këto kompetenca janë të përcaktuara nga normat kushtetuese, është e palejueshme që një organ tjetër t’i marrë ose t’i anashkalojë ato me vullnetin e tij (shih vendimet nr. 29, datë 02.07.2021; nr. 24, datë 09.06.2011; nr. 19, datë 03.05.2007 të Gjykatës Kushtetuese).
11. Po sipas nenit 4, pika 1, të Kushtetutës, e drejta përbën bazën dhe kufijtë e veprimtarisë së shtetit. Parimi i shtetit të së drejtës detyron të gjitha organet e pushtetit publik që t’i ushtrojnë kompetencat e tyre vetëm në kuadër dhe në bazë të normave kushtetuese. Aktet juridike që nxirren nga këto organe duhet të jenë në pajtim me aktet juridike më të larta si në kuptimin formal, ashtu edhe atë material. Respektimi i hierarkisë së akteve normative është një detyrim që rrjedh nga parimi i shtetit të së drejtës dhe i koherencës në sistemin ligjor (shih vendimet nr. 23, datë 08.06.2011; nr. 1, datë 12.01.2011; nr. 2, datë 03.02.2010 të Gjykatës Kushtetuese). Piramida e akteve normative, e parashikuar në nenin 116 të Kushtetutës, përcakton marrëdhëniet midis normave juridike, të cilat bazohen në raportin e mbi/nënvendosjes së tyre. Rendi juridik nuk është një radhitje e barasvlershme normash, por një sistem hierarkik, i cili përbëhet nga nivele të ndryshme vlefshmërie dhe në secilin prej këtyre niveleve qëndron një normë ose grup normash, duke përftuar kështu edhe fuqinë e caktuar juridike. Kjo piramidë aktesh normative ka në majë të saj Kushtetutën, e cila shërben si burim për aktet e tjera juridike (shih vendimet nr. 5, datë 05.02.2014; nr. 3, datë 20.02.2006 të Gjykatës Kushtetuese).
12. Nën dritën e këtyre standardeve kushtetuese të sipërpërmendura, do të ndalem në analizën e rastit konkret, duke iu përgjigjur pyetjes kryesore kushtetuese, nëse Kuvendi duhej ta miratonte me ligj marrëveshjen objekt kundërshtimi, pra nëse kjo formë e përzgjedhur, bie ndesh me parimet dhe parashikimet kushtetuese.
13. Ligji nr. 50/2022 në thelb ka miratuar një kontratë administrative mes dy palëve, nga njëra anë një organ publik (Ministria e Kulturës) dhe nga ana tjetër një subjekt i së drejtës private (FMB-ja). Kjo kontratë, si shprehje e vullnetit të dy palëve të saj, ka për objekt dhënien e shërbimeve publike që lidhen me administrimin e pasurisë kulturore të Parkut të Butrintit. Përmes kësaj kontrate shteti transferon disa të drejta një subjekti privat (fondacioni), ndërkohë që ky i fundit ushtron disa kompetenca në kuptim të modelit të administrimit indirekt të pasurisë në fjalë. Për rrjedhojë, kontrata përcakton të drejtat dhe detyrimet konkrete të secilës palë dhe ka për objekt rregullimin e situatës juridike të një pasurie të identifikuar, Parkut Kombëtar të Butrintit. Nisur nga objekti i kësaj marrëveshjeje, ajo përfshihet në ato akte që kanë të bëjnë me menaxhimin e një pasurie publike, përcaktimin e modelit të përzgjedhur dhe modalitetetet specifike të dakordësuara mes palëve.
14. Për sa më lart, qëllimi thelbësor i një marrëveshjeje (kontrate) është të vendosë raporte juridike mes palëve, të drejta dhe detyrime, si dhe synon të prodhojë efekte vetëm për sa u takon këtyre palëve, ndërsa qëllimi i ligjbërjes, në çfarëdo rendi kushtetues, nuk është të bëjë të vlefshme marrëveshje të lidhura mes organeve publike dhe personave juridikë të së drejtës private. Nga kjo perspektivë, miratimi i një marrëveshjeje (kontrate) me ligj nuk i korrespondon qëllimit kushtetues të veprimtarisë ligjbërëse si veprimtari nëpërmjet së cilës ushtrohet pushteti legjislativ i shtetit.
15. Në këtë mënyrë, me miratimin me ligj të kësaj kontrate, Kuvendi ka tejkaluar kompetencat e tij në kundërshtim me nenin 7 të Kushtetutës, duke cenuar parimin e ndarjes dhe balancimit ndërmjet pushteteve. Nga ana tjetër, pikërisht për këtë shkak, pra se marrëveshja është miratuar me ligj, duket se ky instrument i miratimit pengon edhe ushtrimin e plotë të kontrollit nga gjykatat administrative mbi (pa) vlefshmërinë e saj. Edhe nga seanca plenare rezultoi se për shkak të veshjes me ligj, këto lloj kontratash nuk kontrollohen në gjykata administrative. Subjekti i interesuar, Kuvendi, nuk arriti të sjellë asnjë rast para kësaj gjykate, shembuj ku kontrata administrative të miratuara me ligj të kontrolloheshin për (pa) vlefshmëri prej gjykatave të zakonshme, ndryshe nga kontratat e miratuara me vendim të Këshillit të Ministrave për të cilat ka tashmë praktikë gjyqësore (shih procesverbalet e seancës gjyqësore). Në këtë aspekt, Kuvendi nuk provoi se praktika gjyqësore e gjykatave administrative kishte qëndrime të tilla, ku këto kontrata, edhe pse të miratuara me ligj, i nënshtroheshin kontrollit gjyqësor administrativ.
16. Në vlerësimin tim, natyra e pretendimeve të parashtruara nga kërkuesi nuk përjashton dhe nuk zhvendos juridiksionin gjyqësor për kontrollin e kontratave nga gjykatat e zakonshme në Gjykatën Kushtetuese, për sa kohë që në rastin konkret kontrolli i plotë i kontratës, edhe në lidhje me ato pretendime që kanë natyrë kushtetuese, pra identiteti kombëtar dhe trashëgimia kulturore, si dhe respektimi i detyrimeve që vijnë nga Konventa e Parisit, i përket juridiksionit gjyqësor administrativ, që bazuar në parimin e kushtetutshmërisë dhe hiearkisë së normave juridike, ka pushtetin kushtetues për të verifikuar dhe kontrolluar pajtueshmërinë e marrëveshjes me këto parime kushtetuese dhe konventore, për të vendosur për (pa) vlefshmërinë e saj. Në kuptim të nenit 7 të ligjit nr. 49/2012 “Për gjykatat administrative dhe gjykimin e mosmarrëveshjeve administrative”, të ndryshuar, gjykata administrative ka në kompetencë lëndore shqyrtimin e mosmarrëveshjeve që lindin nga (…) kontratat administrative publike, të nxjerra gjatë ushtrimit të veprimtarisë administrative nga organi publik.
17. Në vështrim të sa më sipër, nëse një ligj miratues ka efekt dhe synim kufizimin e kontrollit gjyqësor të aktit të miratuar, kjo do të passillte cenimin e parimit të ndarjes dhe balancimit të pushteteve, si dhe të së drejtës për ankim efektiv nga kushdo palë e interesuar për ankimin gjyqësor.
18. Në këtë kontekst, referuar çështjes konkrete, edhe pse në nenin 172, pika 5, të ligjit nr. 27/2018 është parashikuar se në rastet kur administrimi i pasurive të trashëgimisë kulturore me rëndësi universale kryhet nga persona juridikë jofitimprurës, marrëveshja e lidhur nga ministria përgjegjëse për trashëgiminë kulturore me fondacionin e posaçëm për administrimin, i nënshtrohet miratimit në Kuvend, kjo dispozitë vë në diskutim mënyrën e ushtrimit të kompetencave legjislative nga Kuvendi për një kategori të caktuar marrëveshjesh ose kontratash, ku referuar legjislacionit përkatës Kuvendi mund të ushtrojë kompetenca administrative me ligj miratues, duke e shndërruar këtë modus operandi në model legjislativ. Ashtu sikundër Gjykata ka theksuar, nëpërmjet interpretimit që u bën normave ose termave konkretë të Kushtetutës, Gjykata përcakton standardet kushtetuese mbi të cilat duhet të mbështetet veprimtaria e organeve kushtetuese dhe kërkesat në ushtrimin e veprimtarisë së tyre vendimmarrëse (shih vendimet nr. 36, datë 04.11.2021; nr. 29, datë 30.06.2011; nr. 29, datë 21.10.2009 të Gjykatës). Ndaj, në vlerësimin tim, kjo çështje do të duhej të shërbente edhe me qëllimin që praktika legjislative të rishikohej për të ardhmen, në mënyrë që të ndryshohet modeli i miratimit të marrëveshjeve/kontratave me ligj.
19. Po në këtë drejtim, nuk pajtohem me shumicën për sa i përket argumentit se qëllimi i parashikimit përmes ligjit nr. 27/2018 të ndërhyrjes së Kuvendit në këtë rast, si përfaqësues i vullnetit të popullit, lidhet me detyrimin e shtetit, të sanksionuar në Kushtetutë dhe Konventën e Parisit, për mbrojtjen dhe ruajtjen e këtyre vlerave të pasurisë universale (shih paragrafin 44 të vendimit). Ky qëndrim i shumicës duket se nuk merr në konsideratë parimin kushtetues të parashikuar në nenin 7 të Kushtetutës, sipas të cilit sistemi i qeverisjes bazohet në ndarjen dhe balancimin ndërmjet pushteteve, ligjvënës, ekzekutiv dhe gjyqësor. Për më tepër, në vështrim të nenit 48/2 të ligjit nr.8577/2000 të ndryshuar, ku parashikohet se përjashtimisht kur ka lidhje midis objekti të kërkesës dhe akteve të tjera normative, vendos për çdo rast Gjykata Kushtetuese, për sa kohë që neni 172, pika 5, i ligjit nr. 27/2018 ka lidhje me ligjin nr.50/2022, atëherë dhe kjo dispozitë do duhej të vlerësohej në këtë kontekst.
20. Në përfundim, për të gjitha argumentet e lartpërmendura, vlerësoj se neni 1 i ligjit nr. 50/2022 që ka miratuar marrëveshjen e administrimit të nënzonave të trashëgimisë kulturore dhe peizazhit kulturor, pjesë e Parkut Kombëtar të Butrintit (kontratën e lidhur mes Ministrisë së Kulturës dhe FMB-së) duhej shfuqizuar, për rrjedhojë kërkesa duhej pranuar pjesërisht.
Anëtare: Elsa Toska