Deputete e Partisë Demokratike në Kuvendin e Shqipërsië | 2021 - 2025
MENDIM PAKICE
1. Në shqyrtimin e çështjes nr. 8 (Nj) 2022 që i përket kërkesës së subjektit kushtetues jo më pak se një e pesta e deputetëve të Kuvendit të Shqipërisë, me objekt shfuqizimin e ligjit nr. 50/2022, datë 23.05.2022 “Për miratimin e marrëveshjes për administrimin e nënzonave të trashëgimisë kulturore dhe peizazhit kulturor, pjesë e Parkut Kombëtar të Butrintit, ndërmjet Ministrisë së Kulturës dhe Fondacionit për Menaxhimin e Butrintit”, si të papajtueshëm me Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë, ndaj qëndrim të ndryshëm nga shumica si në drejtim të juridiksionit kushtetues për shqyrtimin e kësaj çështjeje, ashtu edhe për sa i përket themelit të saj. Në vijim do të parashtroj edhe argumentet e mia mbi të cilat mbështes qëndrimin si gjyqtar në pakicë.
A) Për juridiksionin e Gjykatës
2. Për sa u përket akteve me natyrë normative, ashtu siç ka theksuar edhe shumica, natyra e përgjithshme e tyre është ndër tiparet tipike dhe thelbësore që i dallon nga aktet me natyrë individuale. Shumica, edhe pse nuk ka vënë në diskutim natyrën jonormative të vetë Marrëveshjes së Administrimit, palë të së cilës janë një institucion publik me personalitet juridik (Ministria e Kulturës) dhe një person juridik privat (FMB-ja), është shprehur se si përjashtim nga rregulli i përgjithshëm i natyrës së akteve normative, ligjvënësi ka zgjedhur të parashikojë në legjislacionin e brendshëm modele të tilla që lejojnë Kuvendin të ndërhyjë për miratimin edhe të akteve që, pavarësisht se nuk normojnë rregulla të përgjithshme sjelljeje, mbartin në vetvete interes publik ose kombëtar. Nisur nga kjo premisë, ajo ka vlerësuar se edhe pse jemi para një përjashtimi nga rregulli i natyrës së përgjithshme të aktit të miratuar nga Kuvendi, natyra e pasurisë kulturore kombëtare në fjalë përcakton edhe interesin publik në rastin konkret, i cili, në vlerësimin e ligjvënësit, është i tillë që nuk mund të vlerësohet ose përcaktohet nga organe të tjera të pushtetit publik. Sipas shumicës, pavarësisht se tipikisht nuk jemi para një akti me karakter të përgjithshëm, që ka normuar rregulla të përgjithshme të sjelljeve, marrëveshja që i bashkëlidhet ligjit nr. 50/2022 ka marrë, për këtë shkak, veshje formale me ligj (shih paragrafët 42 dhe 44 të vendimit).
3. Më tej, shumica është ndalur edhe në natyrën e pretendimeve të parashtruara, duke i konsideruar ato si përcaktuese të juridiksionit të saj, edhe pse në rastin konkret kjo nuk ka asnjë relevancë, për sa kohë qëndrimi im kundër lidhet me aspektin formal dhe jo përmbajtësor të çështjes, pra vetëm me njohjen formalisht të natyrës normative të një akti siç është Marrëveshja e Administrimit.
4. Në rastin konkret, në vlerësimin tim, Gjykata duhej të kishte mbajtur të njëjtën qasje që ka mbajtur në rastin e shqyrtimit të pajtueshmërisë me Kushtetutën të ligjit nr. 145/2020, datë 03.12.2020 “Për ratifikimin e marrëveshjes për bashkëpunim ekonomik ndërmjet Këshillit të Ministrave të Republikës së Shqipërisë dhe Qeverisë së Emirateve të Bashkuara Arabe”. Në atë rast Gjykata ka vlerësuar se ligji ratifikues përmban vetëm një nen, ku shprehet për marrëveshjen që ratifikon dhe hyrjen e saj në fuqi, ndërkohë që teksti i marrëveshjes i bashkëlidhet dhe bëhet pjesë përbërëse e tij. Për rrjedhojë, statusi i marrëveshjes ndërkombëtare të ratifikuar nuk barazohet me atë të aktit juridik që i jep asaj efektivitet në rendin e brendshëm ligjor. Për sa kohë që marrëveshjet ndërkombëtare të ratifikuara për nga renditja e tyre në sistemin e brendshëm ligjor nuk barazohen me ligjet e zakonshme, për rrjedhojë edhe vetë ligji ratifikues është një akt juridik i mëvetshëm. Pavarësisht se marrëveshja ndërkombëtare i bashkëlidhet ligjit ratifikues dhe është pjesë përbërëse e tij, kjo nuk u jep dispozitave të saj karakterin juridik të normave të ligjit ratifikues. Anasjelltas, vetëm për shkak se akti ratifikues përmban bashkëlidhur edhe tekstin e marrëveshjes, duke e bërë pjesë të tij, ai nuk merr vlerën juridike të marrëveshjes ndërkombëtare. Ndaj akti për ratifikimin dhe vetë marrëveshja ndërkombëtare, miratimi i së cilës konfirmohet nga i pari, nuk janë i njëjti akt juridik (shih vendimin nr. 36, datë 16.06.2023 të Gjykatës Kushtetuese).
5. Qasja e Gjykatës në atë rast nuk lidhej vetëm me natyrën e marrëveshjes ndërkombëtare të ratifikuar dhe vendin që ajo zë në rendin juridik pas miratimit me ligj. Gjykata vlerësoi fillimisht se ajo ndodhej para dy akteve të ndryshme ligjore dhe për këtë shkak ato nuk merrnin natyrën dhe vlerën juridike të njëri-tjetrit. Në vijim, nisur nga kjo premisë, në atë çështje Gjykata arriti në përfundimin se ajo nuk shqyrton marrëveshjen ndërkombëtare, si akt i ndarë nga ligji, për shkak të ndalimit kushtetues që lejon ushtrimin e këtij kontrolli vetëm përpara ratifikimit të këtyre akteve me ligj.
6. Edhe referuar jurisprudencës kushtetuese për ushtrimin e kompetencës legjislative nga Këshilli i Ministrave për miratimin e akteve normative me fuqinë e ligjit, Gjykata ka vlerësuar se dispozitat e ligjit të konvertimit vlerësohen, në aspektin e kushtetutshmërisë së tyre, bashkë me ato të aktit normativ. Gjykata nuk i ka konsideruar këto akte si një të vetëm, që përthithin njëri-tjetrin, por si akte të ndara, duke vlerësuar për secilin prej tyre respektimin e kritereve të nenit 101 të Kushtetutës. Kjo qasje e Gjykatës lidhet me natyrën e aktit normativ me fuqinë e ligjit, i cili është ligj në kuptimin material të termit dhe në rast të miratimit nga ligjvënësi ai kthehet në ligj edhe në kuptimin formal. Ky është elementi përcaktues i juridiksionit kushtetues për kontrollin e kushtetutshmërisë të aktit normativ me fuqinë e ligjit, ashtu edhe të ligjit miratues të Kuvendit.
7. Po kështu, dua të sjell në vëmendje edhe rastin e ligjit nr. 37/2018 “Për përcaktimin e procedurës së veçantë për vlerësimin, negocimin dhe lidhjen e kontratës me objekt “Projektimi dhe realizimi i projektit urban dhe godinës së re të Teatrit Kombëtar””, ku juridiksioni kushtetues u vu në lëvizje në kuptim të nenit 131, pika 1, shkronja “a”, të Kushtetutës për sa kohë që parashikimet e kundërshtuara kishin të bënin me përmbajtjen e vetë ligjit, pra me vetë tekstin e atij ligji dhe jo ndonjë akti bashkëlidhur, pra të miratuar prej tij (shih vendimin nr. 29, datë 02.07.2021 të Gjykatës Kushtetuese).
8. Edhe pse sipas nenit 172, pika 5, të ligjit nr. 27/2018, miratimi i këtyre lloj marrëveshjesh i përket Kuvendit, për shkak të rëndësisë universale të pasurisë, akti miratues ka si qëllim të vetëm bërjen efektive të marrëveshjes, duke përcaktuar momentin nga i cili fillojnë të drejtat dhe detyrimet e palëve. Kuvendi, pavarësisht se ka kompetencën të miratojë ose jo marrëveshjen, nuk merr cilësinë e palës në të dhe, si i tillë, nuk është i autorizuar të ndërhyjë për të ndryshuar ose shuar këtë marrëdhënie. Dhënia e pëlqimit dhe shfaqja e vullnetit të Kuvendit nuk ndryshojnë natyrën e kësaj kontrate, për rrjedhojë nuk e bëjnë atë pjesë të rendit juridik normativ të brendshëm. Miratimi i marrëveshjes me ligj nga Kuvendi nuk sjell asnjë efekt në përmbajtjen e saj apo të drejtat dhe detyrimet e palëve dhe efektet që prodhon për to. Ligji miratues nuk është gjë tjetër përveçse një formë ligjore e përcaktuar në mënyrë të posaçme për njohjen dhe dhënien e të drejtave dhe detyrimeve të përcaktuara, që përfshihen në fushën e së drejtës publike, por edhe asaj private. Pavarësisht miratimit të saj me ligj, ky i fundit nuk i jep dispozitave të marrëveshjes karakter normativ, që është kriteri që përcakton juridiksionin kushtetues për kontrollin abstrakt të aktit.
9. Edhe referuar Marrëveshjes së Administrimit, sipas pikës 37.4 të saj ajo ose dispozita të saj mund të ndryshohen vetëm pas miratimit me shkrim të të dyja palëve dhe duke nënshkruar instrumentin përkatës (aneksin), që bëhet pjesë e pandarë dhe përbërëse vetëm pas miratimit dhe nënshkrimit prej tyre. Po kështu, për zgjidhjen e mosmarrëveshjeve mes tyre, në rast se ato nuk zgjidhen me pajtim, palët kanë përcaktuar si kompetente juridiksionin gjyqësor të zakonshëm, Gjykatën e Shkallës së Parë Tiranë, kurse në rastin e konflikteve që kanë për objekt të drejtat reale, kompetente është gjykata ku ndodhet pasuria kulturore e paluajtshme (pika 33.2). Edhe në këtë aspekt, vetë marrëveshja ka përcaktuar qartësisht juridiksionin e zakonshëm gjyqësor për kontrollin e saj, ndërkohë që qëndrimi i Gjykatës në rastin konkret ka bërë që ajo vetë, në kundërshtim me parimin e ndarjes dhe balancimit të pushteteve, të marrë prerogativa të organeve gjyqësore, duke përjashtuar juridiksionin gjyqësor të zakonshëm për kontrollin dhe vlerësimin e zbatimit dhe interpretimit të ligjit në rastin konkret, ashtu edhe të të drejtave dhe detyrimeve që burojnë nga dispozitat e marrëveshjes ose çdo akti tjetër me natyrë individuale të dalë në zbatim apo të lidhur me të.
10. Për sa më sipër, në vlerësimin tim në rastin konkret jemi para dy akteve juridike të ndryshme, ndaj, për rrjedhojë, juridiksioni kushtetues vlerësohet dhe përcaktohet në lidhje me secilin nga këto akte. Ndërsa ligji miratues, ashtu si edhe çdo ligj tjetër, nga pikëpamja formale, përbën objekt të kontrollit të kësaj Gjykate, aktet bashkëlidhur atij, për sa kohë që nuk kanë natyrë normative, përjashtohen nga juridiksioni kushtetues. Fakti se akte me natyrë jonormative, siç është marrëveshja në fjalë, një akt vullneti mes palëve të saj, pra me natyrë të pastër individuale, miratohen me ligj të Kuvendit, nuk mjafton në aspektin kushtetues për t`u dhënë atyre karakter normativ. Vetëm ndërhyrja e Kuvendit përmes ligjit për miratimin e një akti individual nuk i transformon parashikimet e këtij të fundit në norma me natyrë abstrakte dhe të përgjithshme që, në kuptim të nenit 131, pika 1, shkronja “a”, të Kushtetutës, është elementi përcaktues i juridiksionit kushtetues. Për rrjedhojë, në vlerësimin tim, qëndrimi i shumicës se një akt me natyrë individuale është veshur formalisht me ligj vetëm për shkak se është miratuar me ligj nga Kuvendi, është i papranueshëm në aspektin kushtetues. Në këto kushte, mendoj se nuk ka asnjë relevancë për çështjen konkrete natyra e pretendimeve të parashtruara në kërkesë, për sa kohë që Gjykata investohet në drejtim të natyrës së pretendimeve në çdo rast kur ajo vihet në lëvizje për shqyrtimin e një çështjeje që bën pjesë në juridiksionin kushtetues në kuptim të nenit 131, pika 1, të Kushtetutës.
11. Për sa më sipër, vlerësoj se vetëm ligji nr. 50/2022 i nënshtrohet kontrollit kushtetues, në kuptim të nenit 131, pika 1, shkronja “a”, të Kushtetutës, kurse Marrëveshja e Administrimit, për sa kohë nuk bëhet pjesë e instrumentit që e ka miratuar atë, pra e ligjit të Kuvendit, si dhe në kushtet kur është një akt që ka natyrë thelbësisht individuale, nuk mund t`i nënshtrohet juridiksionit kushtetues, por vetëm juridiksionit gjyqësor të zakonshëm.
B. Për themelin e çështjes
12. Një akt juridik i Kuvendit synon të rregullojë marrëdhënie sociale të përgjithshme, pra një sferë më të gjerë raportesh juridike në kuadër dhe interes të shoqërisë, për rrjedhojë për nga qëllimi kushtetues është një akt me zbatim të përgjithshëm. Në këtë kuptim, nëse qëllimi i lidhjes së një marrëveshjeje/kontrate synon interesin e palëve të saj, qëllimi i ligjbërjes synon interesin e përgjithshëm të shoqërisë. Ndërsa ligji ka natyrë unilaterale, duke i dhënë shprehje vullnetit të ligjvënësit, përmbajtja dhe forma e të cilit përcaktohen nga nevoja për të rregulluar një fushë të caktuar të marrëdhënieve sociale, marrëveshja/kontrata është një akt që përcakton një marrëdhënie bilaterale, ku secila nga palët ka shprehur vullnetin e saj nëpërmjet paraqitjes së ofertës nga njëra palë dhe pranimit të saj nga pala tjetër.
13. Në vlerësimin tim, ligji nr. 50/2022 për nga natyra e tij, për shkak të çështjes që ka synuar të rregullojë, bie ndesh me parimin e ndarjes së pushteteve, të parashikuar në nenin 7, të Kushtetutës, pasi ka ndërhyrë në rregullimin e një çështjeje që nuk bën pjesë në ato që i përkasin pushtetit ligjvënës. Po kështu, vlerësoj se në rastin konkret nuk vihet në diskutim as parashikimi i nenit 172 të ligjit nr. 27/2018, që ka njohur të drejtën e miratimit të këtyre lloj marrëveshjesh nga Kuvendi, as natyra e pasurisë në fjalë apo rëndësia e mbrojtjes dhe ruajtjes së saj. Mendoj se ndërhyrja e Kuvendit përmes miratimit të Marrëveshjes së Administrimit me ligj, pra me një akt me natyrë të përgjithshme, e bën këtë veprimtari jokushtetuese, për sa kohë që në këtë mënyrë ai ka ndërhyrë për rregullimin e një çështjeje konkrete dhe të veçantë.
14. Së pari, pika 5 e nenit 172 të ligjit nr. 27/2018 i referohet miratimit nga ana e Kuvendit, çka nuk nënkupton se ky miratim kërkon në çdo rast miratimin me ligj, për sa kohë që Kuvendi ka të drejtë të miratojë edhe akte të tjera (vendime) që janë me natyrë të pastër individuale. Kjo është arsyeja për të cilën nuk vlerësoj se ka vend për vënien në diskutim të përmbajtjes së kësaj dispozite në aspektin e kushtetutshmërisë së saj, duke u ndalur vetëm te veprimtaria konkrete e ushtruar nga Kuvendi në miratimin e ligjit nr. 50/2022.
15. Së dyti, çështja e rregulluar përmes ligjit nr. 50/2022 është e tillë që i përket vlerësimit dhe miratimit të saj nga pushteti ekzekutiv, për sa kohë ka të bëjë me përcaktimin e kufijve të administrimit të një pasurie publike në pronësi të shtetit, pra është një çështje me natyrë të pastër ekzekutive dhe jo normative. Rregullimi me ligj i një çështjeje unike/të veçantë/të vetme bën që edhe vetë akti i Kuvendit të kthehet de facto në një akt me natyrë individuale, për sa kohë i mungojnë, në aspektin material, ato tipare karakteristike të një akti me natyrë të përgjithshme normuese, duke ndërhyrë kështu Kuvendi në kompetencat e pushtetit ekzekutiv. Marrëveshja në fjalë e lidhur ndërmjet Ministrisë së Kulturës dhe FMB-së, për nga natyra dhe përmbajtja e saj, është një kontratë administrative që përmban edhe elemente të së drejtës private. Vullneti i ligjvënësit në këtë rast nuk është i shprehur në cilësinë e organit përfaqësues të vullnetit të popullit, por me synimin për t`i dhënë vlerë juridike dispozitave të një marrëveshjeje që është detyruese dhe sjell pasoja vetëm ndaj palëve të saj.
16. Karakteri normativ dhe natyra e rregullave që përmban një ligj i Kuvendit nuk pajtohet me zbatimin e tyre për një rast ose raste individuale, që është një çështje që i takon kompetencës së pushtetit ekzekutiv. Ligji nr. 50/2022 për nga titulli dhe përmbajtja ka si objekt miratimin e një marrëveshjeje të lidhur mes dy palëve, e identifikuar dhe e specifikuar në mënyrë të qartë, çka bën që fusha e veprimit të tij të jetë qartësisht e përcaktuar me natyrë individuale, duke rregulluar kështu një fushë që bie në kompetencën rregulluese të pushtetit ekzekutiv. Nuk është në kompetencën e pushtetit legjislativ që të miratojë përmes ligjit një akt vullneti të lidhur mes palëve, proces ky që kërkon jo vetëm vlerësimin e interesit në atë rast konkret, por edhe të marrëveshjes konkrete mes palëve që japin dhe marrin të drejta nga njëra-tjetra.
17. Për sa më sipër, në vlerësimin tim, miratimi i Marrëveshjes së Administrimit nga Kuvendit përmes ligjit nr. 50/2022 e veson procedurën parlamentare dhe vetë aktin nga pikëpamja e kushtetutshmërisë, për sa kohë bie ndesh me parimin e shtetit të së drejtës dhe ndarjes e balancimit ndërmjet pushteteve. Nisur nga kjo, mbajta qëndrimin se ligji në fjalë duhej të shfuqizohej si i papajtueshëm me Kushtetutën, duke theksuar se ky shfuqizim i ligjit, ndërsa nuk prek Marrëveshjen e Administrimit, do të mundësonte kontrollin e kësaj të fundit nga sistemi gjyqësor i zakonshëm, si një akt juridik me natyrë individuale i mëvetësishëm nga ligji.
Anëtar: Ilir Toska